分类确权：台湾地区的城市纵向职责体系研究
作者简介
罗丹，中南大学地方治理研究院研究助理
我国台湾地区城市化已经处于稳定期，并在城市治理方面积累了一定经验，与大陆地区“职责同构”的“桶状结构”不同，台湾地区城市的纵向职责体系呈现出“实市弱区、同中有异、小同大异”的“排笛结构”。文章采用结构-过程的分析范式，分本文分析了台湾地区城市治理的三层主体职责、资源配置的“一条鞭机制”、城市治理过程的“四重机制”，在此基础上发现，支撑其城市治理结构和过程的是“管控权力市府统一，便民服务直线下沉”的“分类确权”原则，这避免了职责不清的难题。对未来城市治理改革的启示在于：一是要根据服务和管理的类型，分类分层确定不同条条与块块的职责；二是要做到职责与职权、财权高度统一，形成权责一体、分类负责、分工合作的体制；三是要高度重视社会组织参与城市治理。
01
问题的提出
改革开放以来，我国城市除了在各地出现的城市新区、区区合并、区县合并带来的“精简行政”以外，各地仍运行在“上下对口、左右对齐”的“职责同构”体制内。近年来，各地在加强街道办建设的同时，也在“社会治理重心下移”的实践中，增强社区与街道办事处之间的“对口关系”，如北京市明确社区服务站各个岗位与街道相关部门的对应关系和各自职责；其它各地则在社区居委会设置了与街道办各科室对应的“社区专干”。
由此，城市的区政府、街道办事处的事权甚至社区居委会的职责几乎是市政府的翻版，且市政府在下移事权的同时并未下放财权，这很容易造成“条块”冲突，上下级政府之间“争利让责”，区政府和街道办事处的利益得不到保障，积极性也难以发挥。党的十八大报告要求，“推进大部门制改革，优化行政层级和行政区划设置”。十九大报告强调，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责；赋予省级及以下政府更多自主权”。2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》也指出，要加快省以下财政事权和支出责任划分，省级政府宏观指导，基层政府微观服务。这些改革的动议方向明确，符合经济和社会发展需求，但相应的改革措施仍待落地。
近年来，学界对城市职责体系进行了较多的讨论，一些学者研究了国外城市职责体系的特点，对我国港澳台地区的城市治理则缺乏深度研究。我国台湾地区的城市化已经处于稳定期，在城市治理方面积累了一定经验，形成了一套有别于大陆地区的纵向职责体系。了解台湾地区城市治理结构与过程，对于城市治理的改革，能够提供一些有益的启发。本文就将分析台湾地区城市纵向职责体系的特点，并试图回答其背后的支撑因素。
02
文献回顾与研究方法
（一）文献回顾
国外学界对城市纵向职责体系的关注重在机制研究，主要有三个观点：一是服务导向论，有学者认为权力下放体现政治行政权力的水平，只有考虑到地方行为者的多样性，地方政府才能结合职责、财政资源和实际情况的复杂性为居民提供服务；二是权力控制论，有学者发现，垂直财政关系会使政府能够采取和执行技术上合理的决策，追求一致的目标，通过财政手段实现上级政府对下级政府的控制和管理；三是社会组织参与论，较多文献表明，社会组织的加入会形成政府间关系的转移和管辖界限的逐渐透明，同时实现机构的重组。
国内学界对城市职责体系重在体制研究，主要从三个角度进行讨论。第一，是行政区划的调整，有学者认为，现今城市管理和市政建设进一步发展，原有的城市管理体制出现“条块隔阂”的弊端，行政区划调整要集中于市辖区合并和新区的建立上；有学者主张，行政区划的调整要淡化“属地化”的管理模式，要加强市政府的统一领导，构建一种分层治理的市区关系模式。第二是对市政权责关系的分析，有学者分析认为，权力集中的思想致使“统一领导、共同负责”的“条块矛盾”长期存在，政府职能调整和机构改革难以到位；也有学者认为，要调整政府间纵向关系，使市政改革实现“每一级政府都要管所有的事情”向“只负责特定事情”转变，要划分市政府、区政府和街道办事处的差异职责。第三，从公共服务和区域差异的角度出发，主张打破“职责同构”，甚至直接提出要实现“职责异构”。
检诸以往，国外的研究集中于下放权力、财权调整等机制层面的影响，并且注重社会组织在市政管理中作用的发挥。国内学界对“职责同构”结构模式进行了反思和批判，并且偏重于对未来改革的设计思考，一些对街道办、区政府和居委会等主体“撤并”，或者 “职责异构”的简单化主张，既忽略了城市治理的复杂性，又缺乏学理依据。在未来的改革中，哪些部门设置要实现职责异构，哪些仍要坚持职责同构不变，仍需得到慎重评估。我国台湾地区的城市纵向职责体系有其特殊性，剖析台湾地区城市治理的结构与过程，可能为“异构”还是“同构”之外提供新的启示。
（二）分析框架
要理解城市治理，就要厘清治理结构和治理过程。结构即稳定的主体关系，过程负责连接结构与具体的经验；结构侧重对过程的抽象，过程侧重解释结构的触发机制，二者互相依赖，共同产生治理结果。纵向来看，台湾地区城市治理结构分为三层主体：市、区公所和社区（里办公处和社区发展协会）；为了分析治理过程，这里主要衡量治理的三个内容：职责配置、资源配置、权力行使（见图1），职责配置体现为行政事务的层级划分和层层落实，资源配置体现为上层政府对下层治理主体的人事、财政控制权，权力行使体现为各主体行政权与自治权的结合与行使过程。
图1 城市治理“结构-过程”分析框架
（三）研究方法
本文主要采用案例分析的方法，选取台北市和高雄市作为调查点。台北市人口达267.6万，下辖12个区；高雄市人口达277.9万人，下辖38个区，二者是台湾地区最重要的两个城市，经济较为发达，治理结构比较完善，具有典型性与代表性。作者与团队分别于2013年、2015年和2016年到两市进行实地调研，在台北市走访市政府、环保局、文山区区公所、文山区与万华区多个里办公处、社区发展协会，在高雄市走访劳工局、三民区公所、冈山区公所、冈山区多个里办公处和社区发展协会，对台北市前副市长、两市环保局、劳工局负责人、区公所负责人、里长、里干事以及社区发展协会工作人员等超过60人进行深度访谈。所有访谈均留有录音或文字记录，并且通过官方文献、资料搜集、邮件访问三种方式获取资料，依据学术原则，文中出现的地名、组织名及人名均做匿名化处理。
03
台湾地区城市治理的三层主体
台湾地区市政主体分为三个层级，不同层级的主体有不同的职责。
（一）台湾地区城市“市级”行政主体
在市级行政主体层面，台湾地区的市政府置市长一人，综理市政；置副市长三人，襄理市政，副市长由市长任命。根据《台北市政府组织自治条例》第6条，市政府下设31个局、处和委员会，根据《高雄市政府组织自治条例》，高雄市政府设置30个局、处和委员会。两市相同的机构共27个，包括民政局、财政局、教育局、工务局、交通局、环境保护局、卫生局、警察局、兵役局、文化局、消防局、社会局、都市发展局、产业（经济）发展局、地政局、研究发展考核委员会、捷运工程处、秘书处、主计处、人事处、政风处、原著居民事务委员会、客家事务委员会、劳工局、观光（传播）局、法务局、和新闻（信息）局。不同的是，台北市还有都市计划委员会、体育局、公务人员训练处和台北翡翠管理局；高雄市则另设水利局、农业局和海洋局。两市的机构设置“同中有异”、“大同小异”。
（二）台湾地区城市“区级”行政主体
台湾地区城市无区级政府，区公所是市政府的派出机构。根据台湾地区《地方制度法》，区公所置区长一人，由市长依法任用，承市长之命综理区政。区公所无人事和财政自主权，绝大多数行政事务均需承转请示市政府，相应职责一般分为法定业务和临时性业务，且多限于民政、社会、经建、兵役、健保等便民服务项目。
其一，法定业务分为市政府授权事项和指导各机关执行事项两部分。区公所所辖机构以“课”、“室”相称，各课、室日常工作为市政府授权事项。根据《台北市政府各区公所组织规程》规定，区公所一般下设5课4室：民政课、社会课、经建课、兵役课、人文课、秘书室、人事室、政风室和会计室；按照《高雄市政府各区公所组织规程》，高雄市所辖的区公所一般下设4课4室，1个调解会，分别是民政课、社会课、经建课、兵役课、秘书室、人事室、政风室、会计室和调解委员会，各课室相应的具体负责业务见表1。在机构和职责设置上，各课室与市政府的相应的各局处对应，民政课、社会课、经建课、兵役课、人文课分别与市政府的民政局、社会局、经济发展局、兵役局和文化局相对应，其余的四个部门与市政府组成的部门名称一样，但是不对外行使职能。因为城区的不同，一些区公所可根据自身情况增设相应课室，如高雄市桃源、永安和冈山区公所设有农业课，与市政府的农业局相对应。
表1 台北市、高雄市区公所课室设置情况
除了执行市政府授权事项，区公所还有权指导各机关所执行的事项。在区公所所辖范畴内，部分市政府局处还设有直属机构，这些机构不听令于区公所，区公所对其有一定的指导权。根据规定，区内的警察、消防、户政与卫生等机关、国民中小学校、区清洁队、养护工程分队、路灯工程分队及园艺工程分队，在协助推行行政区内自治业务、为民服务工作及区公所执行上级交办事项等工作上，受区长指导；执行区级灾害防救时，受区长指挥监督。
其二，区公所还承接来自市政府和各局处委任、委托业务。《台北市政府各机关业务权限委任委托区公所执行作业要点》（2004年）对委任和委托事务做出了区分：市政府“将业务权限一部分委任区公所办理者，得委任区公所办理”，这部分业务被称为委任业务；而委托业务由各局处发起，一般情况下，各局处委托区公所办理的业务需符合以下两个条件之一：“属于一区区域性业务且与区公所职掌关系密切；市民申请的案件须经区公所转报市政府核办，但市政府办理该案件的资料需要依据区公所提供。”在事项执行程序上，市政府委任区公所执行，应先邀请民政局及区公所就人力、经费、委任业务范围及权限划分进行协商，确定后再办理委任程序；各局处委托区公所的业务与此相同。按照规定，委任或委托业务事项必须先由民政局签字后再执行。区公所无法完成的可与相关局处进行协调。
（三）台湾地区城市行政体系的延伸单位
“里”是台湾城市基层最基本的治理单元，是城市自治体系的一个单位，也是公权力延伸到基层的执行单位。里办公处由里长、邻长和里干事组成。
根据台北市、高雄市各区公所组织规程，里长由里民选举，受区长指挥监督，办理里公务及交办事项；里干事承区长之命、里长之督导，除办理《里干事工作项目表》的工作之外（见表2），亦视区公所需要，兼派其他业务，且里干事员额列入区公所编制；邻长由里长遴选后报区长聘任，受里长的指挥监督办理邻公务及交办事项。尽管台湾地区地方法律规定区长可以指挥监督里长，但是因为区长是市长下派，无民意基础，里长由里民选举产生，有民意基础，里长在很多事务上可不配合区公所政令。
里长由里内民众选举产生，因而体现出“民选代理人”的政治意义，里长所扮演的政治角色大致有四种：政府法令的宣导、民意的上传下达、里内公共事务处理和政治辅选。但是，里长政治辅选的角色已经淡化、处理里内公共事务的工作也被其他组织或者1999热线代替，实际上已被简约为“法令宣导”和部分民意的沟通角色。里组织无法人地位，且不具备独立的财权，里政工作的建设经费由市政府直拨，在台北，里每年获得30万元新台币基础建设经费，需定向用于志工、巡逻、社区清洁、路灯照明、沟渠疏通、守望相助等项目，这些经费也并非由里自由支配，超过10万元的需要由区公所批准，除此之外，里所能支配和使用的经费一般再无其他来源。
里干事是区公所派到里内进行服务的人员，根据两市《里干事及里办公处事务处理与考核要点》，里干事承区长之命办理里公务时，受民政课长指挥监督及里长督导；执行区公所各课业务时，受各课课长督导。在高雄，里干事的工作事项包括推行政令、家户联络访问、反映民意、办理区公所和里长交办事项等21项，里干事大多情况下执行区公所的政令，并协助里长办理里内事务。一般情况下，里干事上午在区公所上班，下午到里办公处上班。在里长看来，里干事与里长相互配合，实际上就是官派的秘书。
在官办窗口的里办公处之外，社区发展协会也是基层治理的重要主体。到2016年，台湾地区村、里数量为7851个，社区发展协会6881个，占到村里数量的87.6%。自1994年台湾地区推出社区总体营造政策以来，社区发展协会作为独立法人，可以直接向政府各个部门申请建设经费，“各级政府编列年度社区发展预算，补助社区发展协会推展业务”，政府与社区发展协会形成了“政府规划+社区导向+社区申请+政府经费支持+政府评鉴（辅导）”的协作关系。在社区营造的背景下，社区发展协会承担更多的社区治理事务，社区协会拥有里组织没有的法人地位，比里组织有更大的自主权。
在基层社区，里组织相当于民选的“官办窗口”，主要承担硬件建设和民意表达功能；社区发展协会类似于民间法团组织，成为带动居民参与、政府购买公共服务的社区承办人。
表2 台湾地区城市行政体系延伸主体及职责
03
台湾地区城市治理中资源配置的“一条鞭机制”
台湾地区职责配置中凸显“实市弱区”的特点，区公所主要发挥上传下达的作用，而非自治的功能，市政府主要以条条的形式管理城市公共事务，更多地实施“一条鞭”机制。
（一）机构与职责的“一条鞭”
“一条鞭”机制意味着市政府各部门对特定事务一管到底，既做决策又负责执行。机构与职责的“一条鞭”设置，是指在台湾地区的城市，大多行政事务由市政府各局处一插到底，直接服务基层。在机构设置上，台北、高雄两市区公所除了4个与上级政府对应的内设机构以外（分别是秘书、主计、人事和政风四个单位），仅有5-6个机构与上级单位“对口”（如民政、社会、文化、兵役和经济发展等行政机关），除此之外，70%以上的市政府部门不需要区公所再设置局处与其对应，而是依靠自身力量直接面向公众进行服务。例如，在台北市，有22个局直接利用自己的力量为群众提供服务（见图2）。这里将台湾地区城市纵向职责机构与职责“一条鞭”分为三类：
图2 台北市政府纵向机构的设置
一是市政府各局处“直管到底”。以台北市为例，市政府16个局处全权负责，直接对基层民众提供公共服务，例如法务规章、交通规划、劳工保险等工作，这些局处不会授权给区公所负责，不在区公所设置对应机构，而是直接对接民众、承担公务。
二是市政府各局处“分层直管”。市政府各部门派出直辖的二级机构作为服务窗口，这些单位并非区公所组成机构，而是由上级部门直辖并授权为民众提供公共服务，包括警察分局、中小学、清洁队等。例如，台北市和高雄市的环境保护局设区清洁队，而非在区公所设置区环保局，清洁队直接办理各区垃圾收集、资源回收与清运、下水道清理等事项；再如，台北市由公园处直接负责行道树维护管理。此外，市政当局还与区公所进行了精细的“权责划分”，例如，区公所辖区内的公园、道路维修事宜，两市一般是“一公顷以下邻里公园管理维护、八公尺以下巷弄道路维护管理”由区公所负责，其它的则由公园处和路灯处直接负责。
三是市区对应的“内设机构”。台湾地区的区公所一般设置政风室、人事室、会计室和秘书室，这四个课室与市政府四个局处一一对应，人员均由市政府对应局处委派，工作事务亦由对应局处下达，不对外行使职能。例如，各机关政风机构就本机关内的政风情况于每年度开始之前进行核查，拟定稽核计划，并上报市政府的政风处予以审核，通过政风处首长核实后，政风机构便可开始执行计划，在执行过程中如有人力或经费不足，市政府政风处也会予以支持，政风稽查工作完成后形成的报告亦由市政府政风处审查。这些内设机构，实际上由上级机关直辖，并对市政府对应的局处负责。
（二）人事与财政的“一条鞭”
与职责和机构的“一条鞭”相应，台湾地区城市治理中在人事和财政上也有典型的“一条鞭”机制。
人事上的“一条鞭”，是指人事管理方面自成一个系统，从人事安排到考核均由市政府统管。这首先体现在人事任免上，市政府各局处的局长由市长任命，各区公所区长、副区长和主秘的任命，民政局长具有建议权，市长批复后由区长任命；区公所各课室的课长由民政局长任命，受区长指挥；各课室课长以下人员由区长任命，区公所的人事室收集人员资料报送区长，区长考评完毕后进行任命。台湾地区城市人事上的“一条鞭机制”还体现在人员监督与考核上。根据区公所组织规程，区长虽由市长任命，但区长向民政局长汇报工作，受民政局长指导监督，区长的工作考核由民政局长每年考核一次；区公所各课室工作由对应的市政府各局委考核，课长受对应的局长监督指挥。
财政上的“一条鞭”，是指财政收入和支出尽由市政府负责，各单位负责各项事务的预算及财政支出。根据台湾地区《财政部经费动支要点》和《各机关单位预算执行要点》，台湾地区市县具有一级财政权，年度内依法获得的财政收入尽归市政府的公库，在财政支出上，区公所及里办公处的财政支出均由市政府统筹，归为市政府年度支出，若市政府有事务委托次级机构办理，经费支出同样由市政府承担。里办公处的预算，交由区公所会计室审核；区公所的预算，则由区公所依法编送支出分配预算直接交由市议会，经核实后分配款项，区公所开始切实执行预算，预算资金的划拨情况要根据市政府的财政收入而决定。
为了确保财政“一条鞭”制的独立性和可施行性，市政府设有主计处，主计处监督各区公所的预算执行，派出一人到区公所，即区公所会计室负责人，会计室负责人归区长管理但由市长任命，协助各课室做好财政管理、预算执行等事项。
05
台湾地区城市治理的“四重运行机制”
台湾地区的城市治理有着独特的运行过程，除了作为行政工作最高决策形式的会议机制以外，还有“转传机制”、“列管机制”以及“自上而下与自下而上并行的机制”。
（一）城市例行工作的“会议机制”
在台湾地区的城市治理工作中，凡涉及较为重要的议题，一般会通过三个“会”来进行决策或协调。
1.市政会议
由市长主持的“市政会议”是台湾地区城市行政系统的决策和协调形式，会议上解决本市之内的问题，一般一周召开一次。台北市在每周二上午8点召开市政会议，高雄市在每周二上午9点召开市政会议。根据两市政府自治组织条例，市政会议组成人员有市长、副市长、秘书长、副秘书长、所属一级机关首长、区长和市长指定人员。市政会议决议的事项包括施政计划及预算、提出市议会的议案及报告、本府及所属机关(构)组织自治条例、组织规程及自治法规、涉及各机关(构)共同关系事项、市长交办事项以及其他有关市政的重要事项。高雄市政会议由市长主持会议，参与人员主要有副市长、副秘书长、38个区长、30个局、处、室负责人以及市长指定人员。除了决策重大事项，例行的会议主要是审议相关法规、命令，人事任命、审查各类拟推动的业务，协调市政机关与区公所之间的工作。一般情况下，“市政会议”召开之前的一小时，各区公所、局、处负责人可以就各自相关的议题进行沟通、陈情，如果能在会前讨论时解决便当时解决，出现难以沟通、难以达成一致的工作，则再“上会”进行讨论和协调。
2.区政会议
由区长主持的“区务会议”主要解决区公所管辖范围内的公共事务问题。根据两市区公所组织规程，区政会议由区长召集并为主席，区长、副区长、主任秘书以及各课长、室主任参加会议，每月举行一次，必要时召开临时会议。例行的区务会议上，一般是进行工作报告。如区辖内有问题需要会前协商，便会在区务会议正式开始前一小时召开前项会议，一般邀请警察局分局长、户政事务所主任、税捐分处主任、卫生所所长、国民中小学校校长、清洁队队长、水利电力公司等“驻区机关”相关人员参加，在会议上可以做出提案或工作决议，交由相关单位处理，副本交由市“研考会”来监督，区公所则“列管”监督相应事务的处理。区务会议作为沟通平台之一，充当区内的决策机关或情况通报会的角色，高雄市一位区长讲述了区务会议召开的情况：“区里面召集我们区公所的主管，包括警察局、户政事务所、清洁队、卫生所、税政机关、相关服务单位如自来水、电力公司、瓦斯这些单位，我们在开区务会议的时候如果有类似业务需要协调便叫他们出席，如果没有就我们区公所主管开了。”
3．民政局局务会议
在台湾地区，民政局在城市治理和区公所业务中有特殊的地位和作用，民政局长拥有对区长特殊的指挥监督权。由民政局长主持的“民政局局务会议”是市辖区内各区公所事务的又一个沟通平台。两市民政局组织规程都规定了局务会议的形式和内容，一般是由局长召集并担任主席，每月举行一次，必要时由局长邀请或指定有关人员列席或参加。以高雄市为例，民政局长及民政局各部门主管列席会议，召集各区公所的主管，对民政局长进行工作汇报。因为在推动具体业务时标准不一，每个区的行政作为不同，所以民政局在此提供一个平台让各区长在执行业务时达成共识。
（二）城市特定事务的“转传”机制
转传机制是一种以民政局和区公所作为“中转站”的治理过程，由二者负责区公所与市政府各局处发生业务联系的制度。
一般情况下，民政局将市政府各局处的文件统一归口后下发给各区公所，从而实现推动市政府对区公所进行工作业务的委任委托。台湾地区市政府和区公所之间的转传“担当部门”是民政局，如若各局处有事务性工作需要区公所或者里办公处配合，那么该局处需要先将工作告知民政局，再透过民政局发函转传给区公所相应的课室或授权机构。举例来说，台北市环保局在垃圾分类的事务上，需要区公所及各里办公处进行协助，在正式的管道上，环保局需要将公文交给民政局，民政局再转传给区公所的负责部门。重大事项则需要上报市长，市长签字同意以后民政局方可转传，如果不是重大政策，那么各局只需和民政局直接沟通，完成转传的整个过程。
除自上而下的转传机制以外，区公所还有权将收到的里办公处建议案函转至有关单位处理，市政府各机关在收到区公所函转的提案后，要立即依法办理，并于14日之内答复。市政府所属各机关对建议案如有应执行而未执行者，由民政局于市政会议报告，市政府研究发展考核委员会并抽查追踪列管。
（三）城市监督事务的“列管”机制
列管机制是一种就区务会议上通过提案进行记录、管理与监督的制度，列管主体一般为区公所和研究发展考核委员会。在区务会议上，各授权机关或各课室会进行提案，区务会议通过提案后会将事务交由相应单位来处理，区公所作为主体之一会对通过的提案执行情况进行列管，同时区公所将通过的提案形成副本，交由市政府研究考核发展委员会，研考会作为主体之一，不仅对提案执行状况进行列管监督，还会每年对区公所列管的情形进行监督。列管程序一般要到完成任务后才能解除，例如，对于各里长提出的建议事项，里长事先以书面提案送区公所列入议程，区务会议进行提案讨论与通过后，区公所转传相应的机关执行提案并予以列管；各项计划经核定列管后，执行单位要于一个月内，研拟作业计划及分月工作摘要、进度；提案执行完成后，各单位可申请解除列管。每年十至十一月间，区公所组成考核小组进行督导，研究发展考核委员会至区公所进行考核督导。在实际工作中，列管机制对于计划实施具有很强的监督作用，研考会对所办事项的机关单位进行列管，保证决议得到有效施行，使得在区务会议上提到的问题得到切实解决。
（四）“自上而下”与“自下而上”并行的机制
在台湾地区城市的基层，里办公处承担着行政和自治的双重职责，需要承接政府政令并做好里内的基础建设，里长在治理过程中的财权、事权受限，并且日益偏重于具体问题的“民意沟通”和“行政配合”的角色。而社区发展协会作为法人团体，比里组织有更大的自主权。在社区需求导向下，社区发展协会被视为执行政府意志、政府购买公共服务的重要伙伴，台湾社区建设的经费申请和补助更多由“社区与政府单位”直接对接，社区发展协会成为自下而上参与治理的普遍主体。
官方组织和社区组织之间以相互配合的状态进行合作，实现“官治”与“自治”的有效结合台湾地区社区建设理论上已达到一种“自下而上”的模式，实际上长时期是以官促民，台湾地区社会力量的先天不足和民众自治意识与能力的欠缺，注定了台湾官方要采用多种措施对基层社区自治进行辅导建设、培育，从而实现“自上而下”和“自下而上”的搭配。
06
结论与讨论：城市治理中：“分类确权，分层负责”的选择
台湾地区城市治理体制体现出“实市弱区”的特点。市政府是城市治理的掌权机构，区公所是市政府的派出机构并非仅承担有限的市府授权职责。
研究发现，台湾地区的城市在纵向职责配置上并非刻意选择“异构”或“同构”，而是进行了分类处理、分层负责。在实践中，台湾地区形成了核心服务事项“一级政府、两级管理”，管建事项“一级政府、直接管理”的体制，呈现出“市政权责高度统一、条条行政一管到底、块块区政有限授权、社区里政官民互动”的格局。在职责设置上既有“职责同构”的有限部分，这种同构也有严格的权责划分，并且较多地是承担着“便民服务”的职责；除此以外，台湾地区更多实施的是“一条鞭”机制，大多管控和建设的职责由市政府机关直接负责（见图3）。与大陆地区城市政府与区政府、街道办等纵向单位“上下一般粗”的“桶状结构”不同，台湾地区的城市纵向职责体系体现出“实市弱区、同中有异、小同大异”的“排笛结构”——城市政府的大多机关一管到底，不通过次级“政府”执行决策，少数机关根据服务需求在基层设置隶属于自身的二级执行机构，极少数机关依据民众的核心服务需求委托派出机构传递服务，以台北市为例，三者的数量分别为16、6和4个部门（4个内设机构除外）。
图3 台湾地区城市治理结构与过程
深究来看，台湾地区选择这样一种体制的最重要动因有二：其一，在于维护市政权力统一、推动城市管理的高效；其二在于提供便民服务。总体来看，台湾地区的城市形成了一种“管控权力高度一统”与“便民服务扎根下沉”的市政体系，因此台湾地区城市纵向职责体系的设置受“权力统一+服务便捷”双重逻辑支配。支撑这种体系的机制大致有三：资源配置的“一条鞭”，即职责配置分层负责、职责、人事和财权统一；权力归属的市府统一，即市政府才是具有权力掌管的行政机构；社会力量与市政府的直接互动，普遍化、法团化的社会组织参与市政过程。至此，可以判断，“职责同构”与“职责异构”并非城市治理体制改革的二元选项，在此之外，还可能存在“同中有异”、“分类授权”的另外选择。
需要说明的是，人口规模和城市发展阶段是影响城市治理体制的基本条件。台北市下辖12个区，人口总数为267.63万人，平均每个区22.30万人；高雄市下辖38个区，人口总数为277.89万人，每个区仅为7.31万人（见表3）。相较而言，大陆地区大城市常住人口数量大，北上广等大陆城市都超过千万人口，而且每个区都平均超过100万人口，甚至有的社区人口都可以超过50万，这使得基层管理和公共服务存在极大的难度，况且大陆城市人口还处在增长阶段，这样的人口规模和密度决不能简单地选择撤销街道办、撤销区政府的主张，这可能同时斩断“为民服务”的基层触角，因而城市治理体制改革必须回到实际中来。
表3 两岸部分城市人口密度情况（2017年）
当然，台湾地区城市治理体制本身也有弱点和争议，有学界和政界人士批评台湾城市治理体制缺乏为民直接服务。相较而言，中国大陆地区的街道办事处作为派出机构，以及近年来广泛设立的社区服务中心甚至是行政化了的社区居委会，在提供直接服务功能方面确实发挥了较大作用，基层治理主体虽然承受较大压力，但是服务导向比之前任何一个时候都得到了加强。只不过，因为大陆地区的纵向职责大多仍处于粗放的整体发包状态，基层主体难以承受其重。
任何一种改革均需要有配套条件、立足实际，每一种改革均要面对实际的变化和社会发展需求。大陆地区城市治理体制改革要实现新的突破，必须避免简单化思维，避免在“职责同构”或“职责异构”的选项中做选择题。未来城市治理的改革要依据大陆城市管理和服务的类型，一定要认真构划“分类确权”：其一，根据服务和管理的类型，分类分层设置不同条块的职责；其二，职责必须与职权、事权、财权高度统一，形成权责一体、分类负责、分工合作的体制。在现有条件下，一定要加强基层服务与管理。在社会发育不成熟的情况下，强化家门口的服务，既是转型期政府担责的“父爱主义”逻辑使然，又是以时间换空间的所需策略，既能规避“社区失灵”，又能力所能及为老百姓提供所需服务。需要强调的是，加强社会组织培育和支持其参与公共服务，是城市治理转型的一个不可逾越的过程，政府要充分重视推动城市治理社会化的政治意涵，无论从技术上还是价值上，都要大力推动社会组织的发展，给社会组织足够的支持。
责任编辑：谌 瑾
文章来源：《社会科学》（上海），2018年第7期
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